摘  要：城市更新是一項提升城市品質，改善民生的重要工作,是提高城市存量資產(chǎn)效率、增強城市發(fā)展動能的有效手段。長沙市堅持分類施策，以更新片區(qū)為單元，以城市體檢為基礎，以增強宜居性為重點，統(tǒng)籌棚改、舊改、危改、微改、完整社區(qū)建設，全面提升城市人居環(huán)境，建設“四精五有”新長沙。本文以首開城市更新片區(qū)湖橡片區(qū)為例，重點調查與分析湖橡更新片區(qū)的工作推進情況與存在問題，從而延伸至對長沙市城市更新工作的相關思考與建議。

關鍵詞：湖橡更新片區(qū) 城市更新 產(chǎn)城融合 城市體檢

      長沙市是湖南省省會及經(jīng)濟、政治和文化中心，是長江中游地區(qū)重要的中心城市，面積約為1.18萬平方公里，常住人口已突破1000萬。長沙城市建設日新月益，多次評為全國綠化城市、衛(wèi)生城市、最具幸福感城市；同時也因歷史悠久，老城區(qū)面積大且存在建筑物功能落后、配套公共設施不完善、路網(wǎng)狀況待提高等系列“城市病”，群眾生活不便、城市現(xiàn)代化進程受阻。為此，長沙市遵照黨中央國務院的戰(zhàn)略部署，持續(xù)大力開展推進城市更新，促進城市內涵式發(fā)展的新型城市更新建設。

      長沙市堅持分類施策，以更新片區(qū)為單元，以城市體檢為基礎，統(tǒng)籌微改、棚改、舊改、危改、完整社區(qū)建設。圍繞城市品質提升，在不改變城市肌體肌理、街巷格局、歷史文化的前提下，堅持“微改造”、“微修復”持續(xù)推進歷史街區(qū)保護；抓住國家支持棚戶區(qū)改造的歷史性機遇，實施“四增兩減”、“有機棚改”；留住長沙特殊的城市肌理，完善城市功能，提升城市品位，實施老舊小區(qū)改造、危房改造、社區(qū)提質改造、城中村改造等系列改造，讓老城區(qū)煥發(fā)新容顏。

      一、長沙市城市更新首開片區(qū)——湖橡片區(qū)

      根據(jù)2021年3月21日的長沙市政府專題會議，長沙城市更新將按照一年打基礎、兩年出形象、五年全面完成的目標，“十四五”期間全力推進主城區(qū)“一線二帶多區(qū)數(shù)點”城市更新，近期重點推進芙蓉區(qū)蔡鍔中路兩廂片區(qū)、火車站片區(qū)、湘雅二醫(yī)院片區(qū)，天心區(qū)下碧湘街兩廂片區(qū)，岳麓區(qū)市府北片區(qū)、湘雅三醫(yī)院片區(qū)，開福區(qū)蔡鍔北路兩廂片區(qū)（健康醫(yī)療服務聚集區(qū)），雨花區(qū)湖橡片區(qū)等重點片區(qū)城市更新。

      湖橡片區(qū)作為長沙市城市更新的“首開片區(qū)”，定位為產(chǎn)城融合新實施、未來社區(qū)新載體。片區(qū)更新明確由長沙市城市更新投資建設運營有限公司為實施主體，城市更新系列工作已先行開展實施。截至2021年5月底，地塊１、２的征拆工作己完成第三次公示，片區(qū)的城市設計及控規(guī)修改論證報告完成上報。

      二、湖橡城市更新片區(qū)調查情況

      （一）湖橡片區(qū)歷史 

      湖橡更新片區(qū)依托于原湖南橡膠廠發(fā)展演化而來。湖南橡膠廠始建于1949年，原名203廠，初為解放軍總后所屬的軍工企業(yè)，生產(chǎn)被服、布鞋等軍工產(chǎn)品。1957年轉向生產(chǎn)橡膠類制品，改名為湖南橡膠廠，成為上世紀領頭的橡膠制品生產(chǎn)企業(yè)，廠區(qū)內廠房和宿舍密布，配套齊全。90年代末至21世紀初，企業(yè)經(jīng)歷改制和拍賣，大部分土地流轉后開發(fā)后建成鴻銘中心、一心花苑等小區(qū)，現(xiàn)尚存約30棟老舊宿舍樓，即現(xiàn)在的“湖橡小區(qū)”，目前大多為橡膠廠職工居住使用。

      （二）湖橡更新片區(qū)現(xiàn)狀

      1.片區(qū)區(qū)位

      湖橡更新片區(qū)包括“湖橡小區(qū)”及周邊，為人民路、城南路、曙光路、韶山路的圍合區(qū)域，是長沙市主城區(qū)中心，位于長沙市五一商圈、火車站商圈、東塘商圈的輻射區(qū)內。項目南邊擁有市婦幼的醫(yī)療配套資源以及地鐵7號線城南路站的交通資源，北邊擁有地鐵6號線和7號線窯嶺換乘站的交通資源以及湘雅附二的醫(yī)療配套資源，地理位置和資源優(yōu)勢非常突出，是土地再開發(fā)的優(yōu)質區(qū)和產(chǎn)業(yè)運營的高潛力區(qū)。

      2.土地及建構筑物情況

      根據(jù)湖橡小區(qū)及周邊的城市體檢報告，片區(qū)規(guī)劃總面積約37公頃（555畝），其中劃撥用地面積18.91公頃，占比為51.11%；出讓用地11.8公頃，占比為31.89%；道路等其他用地6.29公頃，占比17％。地塊整體容積率較低，其中容積率1以下占比30%；容積率1-2占比11%；容積率2-3占比36%；容積率3以上占比23%。

      片區(qū)內房屋建筑面積約81萬平方米，包括長沙市婦幼保健院、長沙市國稅局、省軍區(qū)后勤部、楓樹山鴻銘小學等單位用房；一心花苑、湖橡小區(qū)、物華大院等小區(qū)；以及鴻銘商業(yè)街區(qū)等。從建筑年代上來看，湖橡小區(qū)、物華大院等小區(qū)年代較久，主要建于上世紀；一心花苑建于2002年；其他房屋大多為近十年內新建。從房屋用途上來看，商業(yè)面積占比約24%，住宅面積占比約61%，軍事、行政、科教文衛(wèi)等其他用途建筑占比約15%。

      （三）湖橡片區(qū)城市更新方案

      1、“留、改、拆、補、建”方案

      根據(jù)長沙市城市更新總體規(guī)劃，城市片區(qū)按照“留、改、拆、補、建”的方式綜合更新，改造城區(qū)低效用地和零散空地，完善城市綜合服務功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構布局，提升中心老城區(qū)人居環(huán)境，改善城市面貌。湖橡片區(qū)城市更新的“留、改、拆、補、建”比例大致為：保留70％，改造提升10％，拆、補、建20％。

      保留：環(huán)境較好、設施配套好、建筑年代近的高效用地（容積率高）區(qū)域，主要包括長沙市婦幼保健院、長沙市國稅局、鴻銘商業(yè)街區(qū)、省軍區(qū)后勤部、楓樹山鴻銘小學、宏景大廈、天龍大酒店等。

      改造：建設年代2000以前、設施配套不足、容積率中等、具有一定風貌價值的區(qū)域，主要為湖橡小區(qū)。

      拆、補、建：土地功能布局不合理、設施配套不足或缺乏、環(huán)境較差的低效用地區(qū)域，主要為城中村、沿人民路的部分區(qū)域以及已完成征拆的閑置低效用地。

 

 

      圖1  湖橡更新片區(qū)留、改、拆范圍圖及效果圖

      2、城市更新主要內容與規(guī)模

      根據(jù)湖橡片區(qū)城市更新設計方案，片區(qū)內將征拆房屋總建筑面積約15萬㎡，整理騰空用地約7.86萬㎡（117.93畝），可建設凈用地面積約5.52萬㎡（82.87畝）。新建產(chǎn)業(yè)用房主要包括母嬰服務中心、婦幼配套綜合樓、綜合商務服務大樓、TOD城市綜合體、配套住宅樓等，并配建地下商業(yè)、停車庫、配建幼兒園以及建設片區(qū)配套道路、給排水、強弱電設施、綠化、廣場、消防等基礎設施。

      保留區(qū)域擬實施微改造，主要包括雨污管網(wǎng)改造、道路提質、建筑外立面改造、景觀綠化提質、新增配套服務設施等。

      改造區(qū)域主要為湖橡老舊小區(qū)改造，涉及總建筑面積約7.4萬㎡、總戶數(shù)1300多戶，改造內容主要為屋面防水改造、雨污管網(wǎng)分流改造、更換外立面落水管和化糞池、新增室外消火栓和照明路燈、架空電線下地、建筑外墻和單元樓道粉刷、道路和小區(qū)綠化提質，以及新增可視化監(jiān)控、垃圾分類收集箱、電動車棚、充電樁、智能快遞柜等。

      3、片區(qū)功能定位  

      湖橡片區(qū)項目定位為產(chǎn)城融合新實施、未來社區(qū)新載體，擬按照“產(chǎn)業(yè)導入、醫(yī)城融合”的理念規(guī)劃，采用SOD+EOD+TOD的發(fā)展模式實施。

      SOD：市婦幼東邊和北邊區(qū)域。主要利用市婦幼現(xiàn)有的醫(yī)療基礎，結合市婦幼功能拓展需求和區(qū)域公共服務配套需求，打造“母嬰小鎮(zhèn)”，為長沙市及周邊城市提供婦女兒童全生命周期醫(yī)療保健服務，形成長沙獨具特色的婦幼產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新綜合體。

      TOD：沿人民路區(qū)域。主要利用地鐵6、7號線的便利性，結合湘雅附二和鴻銘中心以婚慶為主導的產(chǎn)業(yè)，打造綜合商業(yè)+高檔辦公、文化+婚慶產(chǎn)業(yè)、文創(chuàng)+住宅的商業(yè)群。 

      EOD：以湖橡小區(qū)為核心的區(qū)域。主要改善提升湖橡小區(qū)的生態(tài)環(huán)境，從而帶動周邊地區(qū)發(fā)展。 

 

 

      圖2  湖橡更新片區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局圖

      4、片區(qū)經(jīng)濟效益平衡分析

      （1）投資成本估算

      根據(jù)項目可行性研究報告，湖橡片區(qū)城市更新的建設投資費用約66億元，其中工程費用約26億元，工程建設其他費用約1.64億元，預備費用約1.36億元，土地費用約33億元，建設期利息約4億元。另綜合20年期的經(jīng)營費用和財務成本，則總成本約80.66億元。

      （2）項目收益預測

      預計本項目建設期３年，設定建成后運營17年，通過測算，其租售可獲經(jīng)營收入約105億元，扣除投資成本、所得稅及其他各項稅費，稅后利潤約16.86億元。

      （3）建設資金籌措

      項目建設所需資金來源主要為財政補助、建設單位自籌以及申請金融機構融資。

      三、湖橡片區(qū)城市更新推進中存在的問題

      通過對湖橡片區(qū)更新情況分析，初步判斷湖橡片區(qū)城市更新在推進工作中存在以下問題。

      1、缺少前期工作經(jīng)費制度，項目前期研究不夠深入

      因長沙市暫未出臺有關城市更新前期工作經(jīng)費的具體政策，湖橡片區(qū)最初期的基礎數(shù)據(jù)調查、現(xiàn)狀調研、城市體檢等工作，由街道社區(qū)、相關咨詢公司、規(guī)劃設計單位負責先行開展并墊付資金，后續(xù)項目實施主體確定后，由實施主體委托相關單位開展規(guī)劃設計、成本概算以及可研等工作，相關費用由實施主體支付，此時的調查研究更多的是根據(jù)實施主體的需求而開展。因前期工作經(jīng)費來源不確定，前期研究不夠深入，精準資料欠缺，政府領導較難科學決策。

      2、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃粗線條，產(chǎn)業(yè)定位有待細化提升

      根據(jù)片區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，湖橡片區(qū)南邊依托市婦幼按SOD開發(fā)理念打造母嬰系列產(chǎn)業(yè)；北邊按照TOD開發(fā)理念打造城市綜合體和文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)街區(qū)。這些產(chǎn)業(yè)規(guī)劃比較粗線條，而且產(chǎn)能過大，同質感強，是否有這么大市場需求尚難確定。同時這兩板塊的產(chǎn)業(yè)基礎本質上是一般日常民用需求的簡易商品與簡單服務，不產(chǎn)生有重大影響力的高附加值，可考慮吸納具有前沿科技含量高附加值高的醫(yī)藥生物或信息化方面的創(chuàng)新型產(chǎn)品與服務主體入駐片區(qū)。

      3、項目籌措資金渠道少，缺乏市場主體資金進入

      本項目暫估建設總投資約66億元，初步設計由政府平臺公司即國企承擔20％的資金投入，其余80％從金融機構融資。不但資金籌措渠道少，增加了政府財政壓力；而且貸款審批難，銀行授信完成后，還沒有成熟的貸款模式落地。

      4、片區(qū)收益不確定性大，投入產(chǎn)出平衡難

      片區(qū)的城市更新的留、改、拆、補、建的內容龐大而復雜，預計經(jīng)過20年建設運營后，通過租售獲得收入約105億元，實現(xiàn)稅后利潤約16.86億元，這是一個理想狀態(tài)下的樂觀估計。而實際利益糾葛復雜，在項目方案設計未完成的情況下，存在較多不確定因素甚至漏項，投資可能大幅增加，項目的產(chǎn)業(yè)與租售營收也可能無法實現(xiàn)，投入產(chǎn)出難以平衡。

 

      5、城區(qū)安置房源及價格優(yōu)勢有限，征拆安置難

      經(jīng)調查，湖橡片區(qū)內的被征拆居民基于片區(qū)優(yōu)越的地理位置，亦不舍幾十年生活過的熟悉環(huán)境，大多要求就地安置。然而目前長沙市城區(qū)內可供安置的房源十分有限，且按照現(xiàn)行的征收補償政策，中心城區(qū)的被征收房屋補償金額雖然能實現(xiàn)就近購買房屋，但由于原被征收房屋分攤較小，而商品房分攤較大，居民想用征收補償款購買置換到與原實用面積相當?shù)男律唐贩炕虼涡路浚瑒t難度較大。

      四、湖橡城市更新片區(qū)相關思考

      （一）湖橡片區(qū)城市更新工作推進的借鑒意義 

      1、領導重視，部門聯(lián)動，政策措施日瑧完善

      長沙市委市政府領導親自調研指導，多次召開市長辦公會議下任務、提要求、解難題。發(fā)改、規(guī)劃、國土、財政、城建、人環(huán)等政府職能部門聯(lián)動協(xié)調，實行“一圖一庫一流程一意見”的聯(lián)審機制。同時，政策緊跟，《長沙市人民政府辦公廳關于全面推進城市更新工作的實施意見》、《關于推進城市更新工作的土地要素支持措施》、《城市更新工作指南》、《城市更新專項規(guī)劃》等政策措施已成體系，為包括湖橡片區(qū)在內的長沙市城市更新提供了遵循依據(jù)。

      2、片區(qū)開發(fā)，資源共享是可行的城市更新模式

      湖橡片區(qū)由于歷史遺留以及后來的城市開發(fā)，已將城市原有地塊割裂，存量資源碎片化，單純對湖橡小區(qū)實施老舊小區(qū)改造已難以實現(xiàn)城市更新的目的。為此，湖橡片區(qū)以更新片區(qū)為單位，通過統(tǒng)籌片區(qū)內留、改、拆、補、建，優(yōu)化和合理利用片區(qū)內的閑置低效用地，通過拆、補、建帶動老舊小區(qū)改造，實現(xiàn)區(qū)域內資源共享，從而助推本片區(qū)域的良性發(fā)展。

      3、“無體檢不項目”，通過體檢摸清城市更新家底

      湖橡片區(qū)通過城市體檢，對城市更新區(qū)域內的居民數(shù)量、結構，土地和房屋的數(shù)量、質量、權屬，片區(qū)內存在的城市病等進行深入細致的調查研究，摸清城市更新的底數(shù)，從而為制定片區(qū)城市更新方案和具體項目建設方案提供重要依據(jù)。

      4、規(guī)劃設計是根本，科學嚴謹對待城市更新規(guī)劃設計

      湖橡片區(qū)的規(guī)劃歷經(jīng)多次調整，體現(xiàn)了對城市規(guī)劃設計的高度重視與力求完善。城市更新，無論留、改、拆、補、建，均是對原有資源的破或立，而一旦用鋼筋水泥將其重組與重構固化，再更改則非易事。同時，規(guī)劃設計方案還是進行資金需求測算的基礎，因此事先作好規(guī)劃設計并論證是必不可少的程序，規(guī)劃設計必須科學、細致、嚴謹。

      5、產(chǎn)業(yè)是生命，產(chǎn)城融和是城市更新的出發(fā)點與歸宿

      片區(qū)城市更新規(guī)劃是以產(chǎn)業(yè)為主導的民生規(guī)劃。產(chǎn)業(yè)是民生幸福的基礎，夯實這個基礎，提高職住平衡指數(shù)，居民幸福指數(shù)，是城市更新的出發(fā)點。湖橡片區(qū)城市更新因為有了SOD+TOD，才有更好的EOD。有了興旺產(chǎn)業(yè)，建設資金才有歸還的源泉與繼續(xù)建設的后勁，才能實現(xiàn)真正的產(chǎn)城融和，是城市更新的歸宿。

      （二）城市更新工作推進的相關建議

      1、制定前期工作經(jīng)費制度

      政府出臺項目前期經(jīng)費制度，明確前期費用使用范圍與相關標準。對于初期實施主體未明確時，可按程序經(jīng)政府相關部門審核后由財政先行墊付，待項目實施主體明確，相關投資到位后，依法依規(guī)該由實施主體承擔的，則由實施主體返還政府。

      2、完善市場主體準入機制

      一是引進有城市更新、城市運營經(jīng)驗與能力的社會資本方，采用PPP模式運作；二是劃小項目運營單位，引入市場主體投資，無論社會資本還是市場運營主體，均以未來收益償還投資與獲得投資回報，以此廣辟籌資渠道，分擔政府風險；三是與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相聯(lián)系，完善市場主體準入政策和稅費優(yōu)惠政策，聚集多種優(yōu)質優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，確保片區(qū)產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展。

      3、優(yōu)化細化項目設計方案

      優(yōu)化設計方案，精準工程量測算，提高投資估算準確度，按需足額籌集資金，盡早形成營銷產(chǎn)品。對于體量大且復雜的更新片區(qū)，可考慮分步實施，采用多種靈活的安置補償機制，促進項目建設順利進行，降低邊際成本。制定好營銷策略，加大片區(qū)地緣優(yōu)勢與政策優(yōu)勢宣傳，嚴控市場主體準入條件，實現(xiàn)投入產(chǎn)出平衡。

      4、實質推進擴大城區(qū)規(guī)劃

      當前長沙市建成區(qū)資源約束壓力與日俱增，做大城區(qū)是城市發(fā)展的必然趨勢。擴大城區(qū)域應首先加快公共交通建設，宜選址地鐵出城沿線兩邊；其次完善文教衛(wèi)商配套服務設施，特別是教育資源均等化；再者創(chuàng)造優(yōu)良的居住小區(qū)環(huán)境，吸引入住并融入當?shù)?。綜合考慮建議在長株潭融城的核心區(qū)域建設高品質的住宅小區(qū)，一方面擴大城區(qū)范圍，留出城市更新發(fā)展空間；另一方面作為全市城市更新項目的產(chǎn)權調換房屋，利用價格優(yōu)勢，導出城區(qū)人口，疏解城區(qū)人居密度，減少征拆阻力。

文章來源：湖南思遠四達房地產(chǎn)評估咨詢有限公司（作者：何應時   吳培    廖明輝）