針對城市更新行動實施中遇到的規(guī)劃適應(yīng)性、土地使用、不動產(chǎn)登記等方面的障礙和政策堵點，自然資源部聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》），在總結(jié)各地城市更新實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上回應(yīng)地方期盼，為城市更新提供了更加豐富的政策激勵工具箱?！锻ㄖ钒l(fā)布的同時，自然資源部還發(fā)布了《支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的規(guī)劃和土地政策創(chuàng)新案例集（第一批）》，精選的19個案例為各地進一步破解城市更新中的發(fā)展難題、提升資源配置效率、激發(fā)空間活力提供了可復(fù)制、可推廣的實踐經(jīng)驗。

——堅持規(guī)劃引領(lǐng)，將城市更新融入國土空間規(guī)劃體系，夯實法定規(guī)劃對城市更新的支撐保障作用。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確詳細規(guī)劃是核發(fā)規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)，強調(diào)相關(guān)專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，主要內(nèi)容納入詳細規(guī)劃?！吨泄仓醒朕k公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》也強調(diào)要堅持“項目跟著規(guī)劃走”的原則，城市更新涉及國土空間規(guī)劃調(diào)整的，按程序依法辦理。

當前，市、縣國土空間總體規(guī)劃已全面完成編制審批，在依據(jù)總體規(guī)劃完善詳細規(guī)劃編制和實施詳細規(guī)劃的過程中，要將城市更新作為重點內(nèi)容之一，從更新規(guī)劃單元和更新實施單元兩個層級逐級細化安排各項規(guī)劃管控和引導(dǎo)措施，充分考慮城市更新、城中村改造、低效用地再開發(fā)等空間需求，提高規(guī)劃管控的精準性和合理性，為城市更新行動提供規(guī)劃支撐保障。

——主動開展調(diào)查評估和優(yōu)化調(diào)整，增強詳細規(guī)劃對經(jīng)濟社會發(fā)展新變化新需求的適應(yīng)性。

國土空間詳細規(guī)劃在繼承控制性詳細規(guī)劃的剛性管控基礎(chǔ)上，更加注重增強彈性和適應(yīng)性。在適應(yīng)城市更新的新需求方面，《通知》提出要結(jié)合“十五五”城市更新行動需求，對擬實施城市更新區(qū)域的詳細規(guī)劃進行評估、優(yōu)化。

強調(diào)通過開展主動調(diào)查評估，夯實規(guī)劃編制和實施基礎(chǔ)。要積極開展特色資源調(diào)查和活化利用，用好國土調(diào)查、地籍調(diào)查、不動產(chǎn)登記有關(guān)的權(quán)益信息，立足資源資產(chǎn)視角，加強對城市更新涉及各權(quán)利主體和實施主體意愿和訴求的調(diào)查分析，評估公共服務(wù)設(shè)施、交通市政和安全基礎(chǔ)設(shè)施等承載能力，梳理歷史文化保護傳承、特色景觀風貌塑造等要求。深入細致的調(diào)查評估是科學(xué)編制規(guī)劃的基礎(chǔ)，也是開展資源資產(chǎn)組合供應(yīng)整體運營、不動產(chǎn)登記、處理歷史遺留問題的基礎(chǔ)，更是城市更新項目順利實施、促進城市空間資源資產(chǎn)保值增值的重要前提。

明確可采取技術(shù)修正、優(yōu)化調(diào)整等方式優(yōu)化原有詳細規(guī)劃的路徑。按照法定程序和《城市存量空間盤活優(yōu)化規(guī)劃指南》，可對規(guī)劃單元詳細規(guī)劃和實施單元詳細規(guī)劃進行動態(tài)維護，納入“一張圖”實施監(jiān)督。不少地方已結(jié)合實際，探索制定了具體細化的規(guī)定。如《遼寧省國土空間詳細規(guī)劃管理暫行辦法》明確，由省級自然資源主管部門制定并動態(tài)更新詳細規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整情形的正面清單，市、縣自然資源主管部門明確并動態(tài)更新詳細規(guī)劃技術(shù)修正情形的正面清單；《廣州市控制性詳細規(guī)劃局部調(diào)整和技術(shù)修正實施細則（試行）》進一步細化了技術(shù)修正、優(yōu)化調(diào)整的具體適用情形和審批程序；《鹽城市主城區(qū)詳細規(guī)劃技術(shù)修正管理辦法（試行）》針對主城區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)探索建立了8大類20條正面清單和3類禁止情形。

明確各地可結(jié)合完善公眾參與和監(jiān)督方式，制定簡化詳細規(guī)劃修改程序。在前期調(diào)查評估和研究制定詳細規(guī)劃技術(shù)修正、優(yōu)化調(diào)整等方案過程中，充分了解各方訴求和征求利害關(guān)系人意見，把可能出現(xiàn)的矛盾沖突處理在前面，達成最廣泛的共識，從而提高行政審批效率。在批準后要更新納入“一張圖”并公布調(diào)整后的規(guī)劃，及時為實施城市更新行動提供規(guī)劃依據(jù)，也為后續(xù)的行政監(jiān)督、公眾監(jiān)督等提供可追溯可查詢的依據(jù)。

——完善規(guī)劃實施手段，創(chuàng)新“規(guī)劃+規(guī)則”的管理方式，加大對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的政策支持力度。

在總結(jié)近年來各地詳細規(guī)劃實踐探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《通知》在傳統(tǒng)依據(jù)“規(guī)劃”管控的基礎(chǔ)上，增加了按照“規(guī)則”管理的方式，從而提高靈活適應(yīng)市場需求的彈性。

鼓勵各地結(jié)合新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，制定土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用正面清單和管控要求。地方結(jié)合實際制定正面清單，并經(jīng)詳細規(guī)劃審批機關(guān)批準后，對于符合正面清單的在管理上視為符合詳細規(guī)劃，免去了調(diào)整詳細規(guī)劃的程序，有助于縮短項目周期，支持更加靈活的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，上海制定《關(guān)于促進城市功能融合發(fā)展 創(chuàng)新規(guī)劃土地彈性管理的實施意見（試行）》，設(shè)置了產(chǎn)業(yè)、公共設(shè)施、居住、綠化等融合管理要求，明確了允許混合設(shè)置的功能和相關(guān)引導(dǎo)要求。北京制定《建設(shè)用地功能混合使用指導(dǎo)意見》，從街區(qū)功能混合、地塊性質(zhì)兼容和建筑用途轉(zhuǎn)換三個方面作出引導(dǎo)，制定了建設(shè)用地主導(dǎo)功能管控清單，針對居住、公共管理和公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)、工礦和倉儲用地分別制定了詳細的正負面兼容清單，明確了存量建筑用途轉(zhuǎn)換正面清單，有力支持和規(guī)范了建設(shè)用地功能混合使用。成都出臺《國有建設(shè)用地混合利用的指導(dǎo)意見》，針對不同主導(dǎo)用途，明確了鼓勵混合和禁止混合正負面清單，以及后續(xù)供應(yīng)方式、供應(yīng)價格、產(chǎn)業(yè)準入、不動產(chǎn)登記等環(huán)節(jié)要求；在該政策支持下實施的天府奧體文旅中心構(gòu)建了“體育+”特色消費場景，入選了支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的創(chuàng)新案例。

對于符合特定條件的微更新項目，制定規(guī)劃許可豁免清單，可免于規(guī)劃許可。在保證公共安全和公共利益、不改變建筑主體結(jié)構(gòu)等底線前提下，對于增加停車和充電設(shè)施、加裝電梯、無障礙設(shè)施、小區(qū)綠化場地、健身步道等提高公共服務(wù)功能的微更新項目，可免于規(guī)劃許可，從而支持更新改造中的民生設(shè)施能夠加快建設(shè)。上海、重慶、南京、廣州、沈陽、長沙等城市已制定了建設(shè)工程規(guī)劃許可豁免項目清單。

符合條件的項目可享受以5年為原則、不改變用地主體和規(guī)劃條件、期限更為實事求是的過渡期政策。過渡期滿辦理土地有償使用手續(xù)的，《通知》在原有協(xié)議出讓方式基礎(chǔ)上新增了租賃方式，進一步降低企業(yè)的財務(wù)成本，更好適應(yīng)輕資產(chǎn)運營的需要，支持實體經(jīng)濟發(fā)展。

明確了臨時建設(shè)用地和臨時建（構(gòu)）筑物可制定相應(yīng)規(guī)則，進行短期利用。例如，杭州出臺《關(guān)于推進工商業(yè)用地改革促進空間精準有效配置的實施意見》，明確在不占用規(guī)劃公共管理與公共服務(wù)用地前提下，政府已完成征收補償?shù)呐垂Χ垂┩恋?，可開展土地短期開發(fā)利用試點。在該政策支持下，杭州以冠山數(shù)智產(chǎn)業(yè)園為試點，探索了在詳細規(guī)劃中疊加短期利用子圖層明確有關(guān)管控要求的“規(guī)劃雙圖層”管理模式，以及“政府收儲—平臺改造—租賃供地”的模式，促進提高供地效率，實現(xiàn)存量空間保值增值。

——創(chuàng)新不動產(chǎn)登記服務(wù)，增強城市更新相關(guān)主體的權(quán)益保障，穩(wěn)定各方預(yù)期。

不動產(chǎn)權(quán)利是城市更新中各方主體關(guān)注的重點，針對更新項目實施過程中的調(diào)查確權(quán)、權(quán)利保留、權(quán)利分配等瓶頸難題，《通知》創(chuàng)新提出三方面政策舉措，為各類主體參與城市更新提供了穩(wěn)定預(yù)期。在城市更新實施前，可按照產(chǎn)權(quán)調(diào)整協(xié)議約定等，采取預(yù)編不動產(chǎn)單元、辦理預(yù)告登記的方式，這一舉措給原所有權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)利主體吃了“定心丸”；對老舊住房自主更新項目，可采取直接按戶首次登記等方式提供不動產(chǎn)登記服務(wù)，簡化了流程，增強了原住戶的更新改造信心；對土地帶建筑一并收儲供應(yīng)的，明確了可探索簡化申請材料提供登記服務(wù)的政策。

從落實《通知》的角度，還有兩個值得注意的方面：一方面是《通知》在國家層面明確了進一步支持城市更新行動的規(guī)劃和土地政策措施，重點是提供了政策導(dǎo)向，各地還需要因地制宜制定具體的政策規(guī)定，尤其是市、縣層面要結(jié)合本地特點和需要進一步優(yōu)化、細化有關(guān)措施，并及時總結(jié)經(jīng)驗，增強解決問題和矛盾的針對性和有效性。另一方面是在支持城市更新中要注意嚴守安全底線，防范廉政風險和法律風險，在確保安全的前提下提升城市空間品質(zhì)、促進資產(chǎn)保值增值，在符合法律的前提下創(chuàng)新機制政策、解決實際問題。

習近平總書記指出，“過去城市增量擴張時期形成的政策制度，很多已不適應(yīng)形勢發(fā)展需要，要以改革的思路調(diào)整優(yōu)化”?！锻ㄖ窂淖鹬爻鞘邪l(fā)展規(guī)律、順應(yīng)時代發(fā)展需要出發(fā)，作出了積極的政策創(chuàng)新，在守好底線基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮規(guī)劃和土地政策融合優(yōu)勢，從調(diào)查評估、規(guī)劃編制、土地和空間使用、資源資產(chǎn)供應(yīng)、不動產(chǎn)登記等全周期各環(huán)節(jié)創(chuàng)新完善支持城市更新行動的政策措施，激發(fā)城市發(fā)展新動能新優(yōu)勢，為建設(shè)現(xiàn)代化人民城市提供了有力保障。

（作者：自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心苗澤、趙星爍）

來 源：自然資源部