為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展、持續(xù)推進城市更新行動的決策部署，自然資源部與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部近期聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》）。從實踐上看，該文件在自然資源部2023年發(fā)布的《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引》基礎(chǔ)上，針對工作中新遇到的政策堵點與難點，進一步深化政策創(chuàng)新，旨在為城市更新提供更加靈活、高效、可操作的政策支持。

規(guī)劃管理創(chuàng)新：

建立“動態(tài)維護+清單管理”的彈性實施機制

《通知》突破了傳統(tǒng)規(guī)劃管理過于剛性、調(diào)整周期長的局限，大幅提升規(guī)劃響應(yīng)速度。

進一步創(chuàng)新規(guī)劃動態(tài)維護機制。明確允許對擬更新區(qū)域的詳細(xì)規(guī)劃采取“技術(shù)修正”“優(yōu)化調(diào)整”等彈性方式進行動態(tài)完善，并納入“一張圖”管理。此舉建立了詳細(xì)規(guī)劃的常態(tài)化、制度化更新通道，避免了因單一項目啟動冗長法定修編程序，顯著提升了規(guī)劃響應(yīng)市場與社會需求的能效。比如，廣州在控制性詳細(xì)規(guī)劃中落實中心城區(qū)核心區(qū)、外圍增長極、地區(qū)中心與生態(tài)區(qū)等功能分區(qū)，將不同分區(qū)的再開發(fā)方向和規(guī)?？刂魄爸玫娇臻g單元層面。

進一步明晰“正面清單+豁免清單”管理模式。通過正面清單引導(dǎo)功能融合與豁免清單保障民生小微項目的形式，為發(fā)展科技研發(fā)、文化創(chuàng)意、醫(yī)養(yǎng)健康等融合型產(chǎn)業(yè)開辟了清晰的“合規(guī)快車道”，將大量惠及民生的“關(guān)鍵小事”從煩瑣的行政審批中解放出來，大幅降低了制度性成本。比如，武漢建立多部門聯(lián)合審查機制，出臺產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單、保留建筑登記、優(yōu)秀歷史建筑活化利用實施意見等政策，推進保留建筑盤活利用。

土地制度創(chuàng)新：

構(gòu)建“過渡支持+組合運營”的可持續(xù)保障模式

《通知》直面城市更新項目經(jīng)濟平衡難的問題，在土地供應(yīng)、利用和收益模式上進行了系統(tǒng)性創(chuàng)新。

拓展優(yōu)化過渡期政策內(nèi)涵。《通知》在延續(xù)存量土地發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)享受過渡期支持的基礎(chǔ)上，進行了關(guān)鍵性優(yōu)化：一方面，明確過渡期滿后，辦理土地有償使用手續(xù)新增租賃方式，與協(xié)議出讓并行。這一創(chuàng)新極大地緩解了經(jīng)營主體，特別是中小企業(yè)的一次性資金壓力，增強了市場參與的可行性與積極性。另一方面，強調(diào)過渡期支持與履約監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向掛鉤，形成了“準(zhǔn)入—監(jiān)管—退出”的完整政策閉環(huán)，拓展過渡期限設(shè)置以5年為原則，可根據(jù)實際情況協(xié)商確定不同期限，提升了政策的精準(zhǔn)性與有效性，對于重資產(chǎn)投入的存量盤活項目具有重大意義。比如，蘇州制定“一目錄、一清單、一張圖”，先行先試開展存量建筑盤活利用探索實踐，明確5年過渡期內(nèi)免征土地相關(guān)收益，降低經(jīng)營主體初創(chuàng)開業(yè)成本，針對不同行業(yè)差別化處置，為經(jīng)營主體提供多元選擇，打通了5年過渡期政策落地的“最后一公里”，提高參與積極性。

推行“資源資產(chǎn)組合供應(yīng)、整體運營”新模式。鼓勵地方將零散的土地、歷史文化遺存、生態(tài)景觀價值等各類資源資產(chǎn)進行系統(tǒng)整合，通過“帶方案、帶設(shè)計、帶運營”的方式打包供應(yīng)。這一創(chuàng)新跳出了單一土地出讓的舊框架，轉(zhuǎn)向?qū)臻g整體價值的經(jīng)營，旨在通過功能融合與專業(yè)化運營，實現(xiàn)“1+1>2”的資產(chǎn)增值效應(yīng)。這不僅為更新項目提供了更廣闊的收益來源，也推動了城市發(fā)展從“土地財政”依賴向“資產(chǎn)運營”增值的深刻轉(zhuǎn)變。比如，杭州采取“建設(shè)用地+采礦權(quán)”組合供應(yīng)方式，成功出讓組合供應(yīng)項目，打造集休閑娛樂、商業(yè)集市于一體的綜合體。

資產(chǎn)確權(quán)破局：

構(gòu)筑“權(quán)利預(yù)告+分類處置”的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)保障

針對城市更新中產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、歷史遺留問題多等核心難點，《通知》以保護權(quán)利人合法權(quán)益為核心，著力完善不動產(chǎn)登記服務(wù)。

引入預(yù)告登記保障權(quán)利延續(xù)。《通知》提出在更新項目實施前，可依據(jù)協(xié)議預(yù)編不動產(chǎn)單元并為相關(guān)權(quán)利人辦理預(yù)告登記。這一舉措確保了原所有權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)利在漫長的更新過程中不發(fā)生中斷或懸空，給予了產(chǎn)權(quán)主體穩(wěn)定的預(yù)期，從根本上化解了多方合作中最大的顧慮，是穩(wěn)定更新預(yù)期、吸引社會資本的重要制度設(shè)計。比如，天津在盤活存量用地方面，實施建設(shè)用地分割、合并，建立預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓制度。轉(zhuǎn)讓雙方經(jīng)有關(guān)部門審核后，簽訂預(yù)轉(zhuǎn)讓合同，辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的預(yù)告登記，有力推動了存量用地的盤活利用。

建立歷史遺留問題依法分類處置路徑。《通知》明確要求依據(jù)全國國土調(diào)查成果，對歷史形成的無合法手續(xù)用地，區(qū)分不同時期、依法依規(guī)分類制定處置政策。創(chuàng)新性地提出“在保障無過錯方利益的前提下”進行處理，體現(xiàn)了包容審慎、尊重歷史、法治為基的治理原則。此舉為各地妥善化解大量歷史遺留問題提供了明確的政策依據(jù)和操作空間，旨在掃清制約城市更新的歷史權(quán)屬障礙。比如，唐山針對權(quán)屬不清、手續(xù)不全、政策不銜接、審批無依據(jù)等問題，設(shè)置“明確項目類型、規(guī)模—編制協(xié)議出讓方案—方案審批—協(xié)議出讓”標(biāo)準(zhǔn)化流程，補繳出讓金后依法完善用地手續(xù)，打通提質(zhì)改造或有序退出的實施路徑。

總體來看，國家層面的政策創(chuàng)新體現(xiàn)了積極支持存量空間盤活、支持城市更新的導(dǎo)向。下一步的關(guān)鍵在于地方要深刻理解《通知》的創(chuàng)新理念與機制，結(jié)合自身實際轉(zhuǎn)化為可操作、可落地的實施細(xì)則；通過加強部門協(xié)同、鼓勵基層探索、及時總結(jié)推廣，使這些創(chuàng)新政策真正發(fā)揮效能，有效破解城市更新中的深層矛盾，扎實推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，促進城市高質(zhì)量發(fā)展。

（作者：中國國土勘測規(guī)劃院張炳智、雷逢春）

來 源：自然資源部